城投公司转型：失败的都一样，成功的各有各的不同

发布日期：2021-11-11 浏览次数：146

作者 | 席加省

编辑 | 木木白

首发 | 国企视点

对城投公司来说，2014年43号文的发布以及新预算法的实施，宣告了城投公司以政府信用做背书的传统融资模式的终结。此后，50号文、87号文、23号文、92号文、194号文、15号文等监管政策相继出台，对城投公司规范融资、规范发展的要求越来越高。

在政策监管下，地方政府与城投公司之间的界限越来越清晰，而城投公司面临的生存压力越来越大，融资面临更严苛的环境与条件，传统的融资模式已经很难满足金融机构、投资者的要求，城投公司缺钱成为常态，在巨大的资金需求与越来越弱的融资能力面前，很多城投公司举步维艰。而能否成功推进市场化改革成为决定城投公司命运的分水岭。改革是政策倒逼的结果，更是城投公司在生死存亡之际自我救赎的必然举措。

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被淘汰的城投公司都一样：走不出前市场化阶段

城投公司转型的方向各不相同。如有的城投公司可以“退出为一般公司类”的融资平台公司，转型为市场化的国企。有的城投公司通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业等。

但无论怎么转型，“市场化”是核心。显然，通过是否成功市场化这个维度，我们可以将城投公司划分为“前市场化”和“市场化”两类。前市场化的城投公司没有实现转型，实际上是被淘汰对象。

这类城投公司虽然层级不同（国家级、省级、地市级、区县级等）、所处的区域不同（东部、中部、西部等）、主营业务不同（综合性、专业性等），其发展显然不能一概而论，但显然都已经处于融不到资、承担不了项目、借新还旧已到极限的地步，已经到了被淘汰的边缘。

这类公司是一样的：

从融资上看，前市场化的城投公司融资已经将要触及天花板。这类公司的融资渠道单一，以间接融资为主，融资主要投向是地方政府指定的项目，融资成本高，借新还旧压力大，疲于奔命。且由于本身难以产生足够的利润，其还款对地方政府的财政以来很大，依靠地方政府的资源、资产、资本、资金（四资）的注入，不具备可持续性。

从治理及管理上看，前市场化的城投公司处于行政管理阶段，与地方政府还处于政企不分阶段，公司治理结构不完善，企业负责人存在较多兼职现象，公司决策机制不健全、没有建立健全管理体系、内控体系，内部管理还是按照行政化管理方式，没有活力也没有压力，整体公司经营管理水平较低。

从业务上看，前市场化的城投公司还处于公益类项目为主的阶段，缺少市场化项目，大量承担地方政府的长周期、低回报/无回报的公益类项目（市政设施建设、公园、学校、医院、交通等），收入低、利润低、现金流状况差，无法形成可经营的有效资产，业务结构非常不合理，公司造血能力差。

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成功市场化的城投公司：路径与模式却各不相同

不能市场化发展的城投公司必然会被淘汰，这种淘汰不是公司被注销、清算，而大多数会成为不具备新增融资能力的僵尸企业，对地方政府来说成为食之无味、弃之可惜的鸡肋，有些则因为其中大量的债务风险累积而成为地方政府的包袱。

要想成功，就必须转型，市场化发展。怎么才能成功实现市场化呢？路径有很多，成功的模式也各不相同。显然，成功的城投公司不是千篇一律的。从目前看，以下三类城投公司都可以说是成功的：

第一类：资产型。这可以说是城投公司市场化发展的1.0阶段。这一类城投公司以市场化项目为抓手，在承担地方政府公益类项目的同时尝试市场化的项目经营，注重经营性资产的注入、并购及经营。因此，通过地方政府四资的注入，提高经营性国有资产的占比，资产规模快速增长，资产结构得以改善，经营性资产通过有效经营获得收入、利润，改善城投公司的财务状况，降低资产负债率。这类城投公司处于市场化的1.0阶段，成为资产规模大、资产负债率合理的城投公司，融资能力提高、融资渠道逐步丰富，逐步改变间接融资为主的模式，通过发型公司债、企业债等方式逐步增加直接融资比例。

第二类：业务型。这可以说是城投公司市场化发展的2.0阶段。这一类城投公司以业务为核心，形成有竞争力的业务组合，具备了经营价值与经营能力。这个阶段，城投公司开始调整优化布局，形成公益性、准公益性、经营性三类业务。并且，围绕地方的城市建设运营、产业投资运营、城乡融合发展等重大领域布局业务，打造了核心业务板块，并且取得了很好的经济效益，成为某个专业领域的优秀国有企业。这种情况下，城投公司的融资能力取得了极大的提高，融资结构明显改善，直接融资比例增加。

第三类：资本型。这可以说是城投公司市场化发展的3.0阶段。这一类城投公司以产融互动为核心商业模式。这类城投公司已经不是资产为王，也不是业务为王了，而是将业务与资本紧密结合起来，做到了业务经营与资本经营的融合，走向了新的阶段。这类城投公司一般都是集团化公司，拥有核心的业务板块，同时资本运作能力很强，金融/类金融业务本身就是集团核心的业务板块之一。从资本角度来说，这类城投公司资本运作能力强，通过IPO或并购方式控股上市公司，打通了债券市场和证券市场，融资能力非常强。

03

顺利推进市场化的四个要点

第一，理顺政企关系

传统的政企不分模式已经难以为继。因此，要转变观念与模式，重塑与地方政府的关系。这一点上需要地方政府与城投公司共同的努力。地方政府要转变角色，从以前事无巨细全部参与的保姆、管家向抓大放小的出资人角色转变。地方政府作为出资人，履行出资人职责，对城投公司的定位、主业、经营计划、重大事项等要把好关，让城投公司按照地方政府的战略规划与部署开展工作。但同时，地方政府要支持城投公司按照市场规律自主经营，支持城投公司完善公司治理结构、优化调整组织架构、管理体系，建立市场化的激励约束机制，激发城投公司的内生发展动力。

同时，市场化转型不是让地方政府与城投公司分开，而是以市场化的方式经营地方政府拥有的经营性资源、资产、资本、资金等。因此，在城投公司转型时，地方政府应积极支持、统一协调，将可注入城投公司的国有经营性资源、资产、资本、资金都通过市场化方式注入城投公司，并妥善协助城投公司解决存量债务、给予市场化项目、业务的优先权等，支持城投公司市场化转型。

第二，找准自身定位

虽然都叫城投公司，但每家城投公司都不太一样。具体来说，城投公司面临的区域环境、发展要求肯定是不同的，这是企业发展的外因，对于城投公司来说影响很大。同时，每家城投公司自身的发展历史、资源条件、能力等也不同，因此，在市场化发展过程中不能人云亦云，一味模仿，而必须从实际出发，从自身的现状出发，选择最恰当的发展模式。

从长远看，城投公司是围绕着城市和产业双轮驱动来进行发展的，但在实际转型中必须要找到立足点。比如同样围绕城市发展做投资建设，城投公司的业务可以涵盖投融资到设计、施工，再到运营、管理等全过程，那到底是全产业链参与，还是选择某个环节重点突破？这要定好位、找好突破口才行。

第三，做好业务组合

优秀的城投公司必然有竞争力强的主业。因此，城投公司的业务组合是发展的关键。对于城投公司来说，到底什么样的业务组合是理想的呢？从实践中看，理想的业务组合是产城融合的业务模式。

城市始终是城投公司发展的立足之本。因此，要将城市基础实施建设作为核心业务板块，这是城投公司的性质决定的，也是地方政府的天然要求。城市基础设施还要叠加新基建，加快布局以5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施，推动业务升级。同时，要做好城市公共服务业务的拓展与经营。水务、燃气、公交、供暖、环卫一体化、垃圾处理等公用事业不仅能带来稳定的收入、现金流与利润，而且能够让城投公司未来的市场化业务拥有稳定的客户群体。

要以产融结合方式打造新的业务板块。依托地方政府的区域产业规划，明确产业发展的重点，来积极布局，打造产业群。通过产业基金、PPP引导基金的设立，引导政府资金、社会资本共同参与产业的孵化、产业集群的打造。积极利用股权投资拓展产业布局，适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务，以产促融、以融兴产，实现产融结合的良性发展模式。

第四，融入国企改革

城投公司是国有企业的一种类型。因此，平台公司要抓住新一轮国有企业改革的政策带来的机遇，以市场化为方向，积极推动自身的改革，从而真正转型为市场化国有企业，具备自主经营、自负盈亏的主体地位，为地方政府贡献更大的力量。

有别于一般的国有企业，城投公司的整体市场化经营管理能力较弱，因此不能贪大求全，而应该因地制宜。从实际工作出发，城投公司应该在以下几个方面推动改革：第一，城投公司的公司治理能力提升。全民所有制企业要改制为公司制企业，公司法人治理结构要完善、治理规则要明确，建立有效的治理体系，从而提高效率、防范风险。第二，城投公司的企业负责人的身份要转变、薪酬考核制度要改革，激发企业负责人的积极性。第三，优化组织架构，科学设立部门、岗位，严格定岗定编，以业务需求为导向配备人员，实现人岗适配。第四，城投公司的薪酬绩效制度要改革，建立以岗位为核心的绩效工资制度，实现“收入能增能减”。

作者简介

北京大学硕士，国资国企研究专家。拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150个。转载联系添加微信Philsea，请注明媒体名称及转载渠道，否则不予通过。

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