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城投整合后的四大瓶颈

发布日期：2021-10-14 浏览次数：161

一、城投的发展历程及转型

城投公司自1992年诞生，2008年受经济危机影响城投公司激增到8000个，到2010年城投公司的数量已经增加到1万个以上，但随之而来的是举债规模剧增，融资方式也不再局限于银行贷款，还包括企业债、项目收益债、专项债、中期票据等，地方债务规模越来越高，问题也越来越严重。鉴于此，监管部门从2010年开始对地方政府融资平台进行监管，并出台了2010年19号文，后中央及相关部委持续发文。2014年国务院发布的43号文件《国务院关于加强地方性债务管理的意见》中明确规定“剥离地方融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。2014年之后，进入了转型关键时期，其最终目标是实现市场化运营。在财预[2017]50号、财预[2017]87号、财金[2018]23号、国办发[2018]101号、《政府投资条例》等行业监管政策以及一系列国资国企改革配套文件的影响推动下，城投企业市场化转型步伐加快。

过去城投公司作为地方政府重要的投融资平台，一直发挥着主力军的作用，对于地方基础设施建设、公共服务、产业发展等各方面做出了不可替代的贡献。随着监管政策趋严，过于依赖城投公司举债融资建设的投融资模式已不具备可持续性，城投公司亟须转型。

许多城投公司早在2014年43号文出台之后就完成了区域国有资产的整合重组，进入了新的发展阶段，实现了集团化的基本运作，当前转型升级更关心的是在业务板块的拓展、集团管控模式的优化、现代企业制度的完善等方面进行市场化的提升。

二、转型形式

资产重组、调整组织结构或转变发展规划并不等于转型，将城投公司转型的市场化方向简单理解为纯粹市场化，与政府脱钩，成为一个普通国企，是对城投公司转型的最大误解，城投公司的政府治理属性与市场经营主体属性决定了其不可能转型为普通市场化经营的国企。城投公司的转型不能盲目摆脱政府，而是要围绕其核心定位，找到市场和项目的结合点，以清晰的流程和创新的机制承接应有职责，优化产业发展布局，最终形成政企双赢局面。

三、城投公司存在的普遍问题

1.债务规模不断增大，债务负担重，融资渠道受阻，偿债压力较大。

2.资产质量不高，优质资产较少、经营性资产较少，非经营资产较多，缺乏核心资产。

3.业务结构单一，主要以地方基础设施为核心，委托代建为主。

4.市场化运作经验不足，对公司的战略管理粗放，运营效率较低。

5.专业人员缺乏，人才队伍薄弱。

四、城投公司整合后普遍面临的四大瓶颈

1.政企边界模糊阻碍自主发展。政企分开是城投公司转型发展的前提，当前大多数企业仍受政府或主管部门的控制，指令性任务耗费了企业日常经营的大部分精力，使企业无暇思考战略发展问题。

2.债务风险限制了资本运作。灵活的资本运作是城投公司转型成功的标志，城投公司资产负债率普遍偏高，传统的融资及资本运作手段受限，随着存量债务到期兑付，债务风险逐步显现，城投公司面临较大压力。

3.市场化业务不足制约效益提升。市场化是城投公司战略转型的内核。当前城投公司开展的业务基本围绕基础设施领域，自主开展的市场化业务少。一方面，公司已开展的业务大多属于重资产的基础设施，前期投入高，后期回收慢，资金压力大；另一方面，企业创新意识和市场化经营意识不高。

4.内部管理矛盾约束着运转效率。科学的内部管理体系是城投公司转型发展的灵魂。当前城投公司内部管理面临的主要问题包括企业法人治理结构不健全、组织职能及管控流程不清晰、“关重特”人才（关键岗位、重要部门、特殊专业）缺失等，都成为整合后城投公司发展的短板。

五、发展原则

1.按照“专业化管理，集团化管控、市场化运作、多元化经营”原则，通过大力整合和经营现有业务，利用现有产业优势，积极探索和涉足其他优质业务。

2.按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力。

3.将公益性和盈利性项目区别经营，以市场化的思路进行经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力。

4.实施外拓原则，有意识地把成熟板块和核心业务进行适时的区域外的扩张。

六、如何发展

（一）找准定位

保持三大平衡。即政府交办任务与自身业务发展之间的平衡；市场化项目和公益性项目之间的平衡；社会责任与企业利益之间的平衡。

（二）解放思想

建立完整国有企业制度、建立健全公司治理结构、组织架构和人才战略。设立党组织、董事会和经理层，规范公司治理结构，实行权责对等、运作协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。未来城投公司的发展“短期看规模，中期看布局，长期看人才” ，因此应实施长期的人才战略，建立绩效机制和市场化的薪酬体系，激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工加入。

加强对外交流，学习其他地区城投公司发展经验。以国内先进城投公司为模范（如株洲城发集团、珠海华发集团、合肥建投集团），积极对接，适时考察参观，学习其先进管理经验和公司治理模式。

（三）创新进取

区域资源整合。大力拓展业务领域，通过整合区域内国有企业和城市资源，注入优质资产，优化资产结构，建立收入实现机制，提高资产变现能力。

内部优化重组。整合后的城投公司虽然控制的资产较多，但经营管理分散，价值发挥有限。因此，首先做大做强母公司和关键子公司，形成集团母公司的核心竞争力；其次摸清家底，混改业务同质化、横向竞争严重的公司；最后针对债务问题重、发展潜力弱、重要性较低的子公司进行逐步剥离。

全面推行统一的预算管理，统筹融资业务，设立内部资金结算中心。加强财务管理，对公司系统资金进行实时监控，及时了解系统资金存量和资金流向。同时，建立健全内部管理制度，完善内部控制体系，形成以重大事务决策制度、财务管理制度、融资管理制度、资金计划控制制度、内部审计制度、风险管控制度等为主要内容的较为完善的制度体系。

以投定融，从“融资端”向“投资端”转变。大力发展投资的价值，通过产业组合吸引成熟投资者来本地区投资，以合营、联营、合资公司等形式进行合作，以盈利为目的，转责任为机遇；进行跨地区投资，布局优质产业，增强公司的可持续性和利润增长点。

并购战略。通过并购上市公司，实现资本市场融通功能。并购是对公司的资产进行补充和调整，以达到最佳经济规模，从而实现企业间的资源优化配置、达到资源共享，从而实现多元化发展。未来城投公司将会采取更多的并购战略，部分现金流充沛、盈利能力较高的城投公司将通过借壳上市快速对接资本市场。

七、结语

城投公司作为当地新型城镇化建设、产业振兴的重要载体，被寄托于推进区域经济发展，提升人民生活质量的重大使命。市场化转型发展是可持续发展能力的关键，面对持续发展的压力，需要找准定位、解放思想、创新进取，只有大力推进区域内资产整合和城市资源重组，才能迈开市场化发展的关键一步。

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